青岛市城阳区“三位一体”推进婴幼儿托育建设对我市工作的启示

一、我国婴幼儿托育现状

随着现代化进程和家庭变迁，家庭时间资源和人力资源的双重短缺使得家庭照料功能弱化趋势明显，父母无法为儿童提供所需的照料资源成为现代家庭的一个普遍现象。2016 年起，我国全面实施“两孩政策”，2021年6月，国务院印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》明确提出实施“三孩生育政策”，促进人口长期均衡，改善人口结构、减缓人口老龄化趋势。但相关调查显示，经济原因、工作太忙和无人照料 0-3岁孩子是限制适龄人口生育意愿和行为的重要因素。调查研究表明，当前我国３岁以下婴幼儿托育服务供给不足，服务质量参差不齐，社会参与托育服务动能不够，导致社会效能较低，对有托育需求的城镇家庭和年轻妇女的发展造成阻碍，进一步影响妇女生育意愿。随着城镇化背景下隔代抚养空间缩小，到2020年底，全国3岁以下婴幼儿将近5000万，在各类托育机构的入托率仅为4.1%，3 岁以下婴幼儿照顾会越来越成为一个社会问题。

因此，来自家庭内部的育儿支持已经不能满足父母的育儿需要，需要政府、社会共同参与积极提供育儿支持和育儿服务供给。2019年 5 月，国务院办公厅先后印发《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，对 3 岁以下托育服务行业发展提供指导。国家发展改革委、国家卫生健康委等部门先后出台文件，针对托育服务的规范、普惠性托位供给等方面加强政策引领。各级地方政府也纷纷出台政策鼓励和支持发展多元化婴幼儿照护服务、创新托育服务模式、规范托育服务机构发展、强化托育服务保障措施，全面提升托育服务质量。

二、青岛市城阳区婴幼儿托育建设经验

（一）基本情况

2020年底，青岛市城阳区共8个街道267个社区居民委员会，常住人口约85万人，现有0-3岁婴幼儿３万余人。城阳区按照“家庭为主，托育补充，优化服务，分类推进”的原则，采取政府购买与社会力量并行方式，实施“家庭+中心+机构”三种服务模式，研发婴幼儿照护信息服务平台，形成了“三位一体”全方位服务体系，为0-3岁婴幼儿家庭提供专业、精准、多元的婴幼儿照护服务。目前，服务体系已初见成效，受益近3万人次，创新做法被国家卫健委《工作交流》刊发推广，人民日报、新华社、中央电视台等媒体机构20余次报道城阳经验。

（二）主要经验

1.完善体制机制保障。在组织保障方面，城阳区成立由分管区长牵头的婴幼儿照护服务工作领导小组，统筹谋划、协调推进婴幼儿照护服务管理工作。成立托育机构评估指导小组，规范新建托育机构设置标准和管理，确保建成一处、规范一处，目前已建成省级托育机构示范点1家、市级托育机构示范点1家。建立0-3岁婴幼儿照护联席会制度，协调解决托育机构注册登记、卫生评价、证件出具等系列问题。在制度保障方面，出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案》，从加强机构建设、强化服务指导、规范机构管理等方面做出明确规定。制定《婴幼儿家庭抚育项目实施方案》，与婴幼儿照护服务机构签订合同，明确目标责任，对婴幼儿照护服务机构的服务质量、群众满意度等进行动态监管和年度考评，确保婴幼儿照护服务长效发展。资金保障方面，采取政府购买方式，投入专项资金210万元，建立“家庭抚育+中心服务”婴幼儿照护体系。

2.实施“家庭+中心+机构”三种服务模式。

一是启动“关注生命之初1000天”家庭抚育项目，实现“家庭式”精准服务。在社区率先开展“关注生命之初1000天”家庭抚育，通过政府购买服务重点为0-3岁育龄家庭量身定制科学育儿培训指导。项目实行“四期三服务”工作法，针对不同服务需求，将育龄家庭分为“优孕、优育、优护、优教”四期，育龄家庭可每年免费享受线上96课时服务、线下16课时“面对面”培训及4次个性化入户服务，育龄家庭可随时、随地得到专家及时、有效、专业的服务指导。截至目前，共为 3200余个0-3岁婴幼儿家庭提供了管家式精准服务，2.2万人次受益。

二是设立0-3岁婴幼儿照护指导中心,实现“一站式”全能服务。依托棘洪滩街道卫生院设立全市首家0-3岁婴幼儿照护指导中心，在原有围产保健、儿童保健、预防接种门诊的基础上，增设母婴关爱服务室，开展系列特色服务。投入50万元实施母婴关爱服务项目，区域内常住人员均可持卡(37°母婴关爱卡)免费获得5次“一对一”个性化婴幼儿照护服务(孕期指导、母乳指导、小儿推拿、早期教育) 和一次母婴中医指导服务(中药产后泡浴及婴幼儿中医保健)，以及线上线下双课堂等系列服务。截至目前，共计7200人次受益。

三是打造多元托育服务模式,满足差异化需求。结合区情特点，鼓励发展多元托育机构，统筹推进建设“高端与普惠”并行的托育机构28家，在行政商务区、新建住宅区、空岗工业区分别打造差异化婴幼儿照护示范中心，一定程度上满足不同家庭婴幼儿照护服务需求。如位于行政商务区的“惠洛克儿童国际之家”，是集孕期、产后、育儿照护与指导为一体的一站式母婴健康服务管理中心，满足周边高收入群体工作、育娃、保健三不误的需求。位于新建住宅区的“仟佰墅幼儿园”，实行0-6岁一体化教学，开展0-3岁家庭早教公益免费课，满足年轻夫妇托育一体、经济实惠的需求；位于空岗工业区的“德育衡幼儿园”，0-3岁托育每月收费700元,缓解外来人员照护孩子困难。

3.搭建智慧照护系统平台提升服务效能。政府与第三方共同研发了“37°+智能管理平台”，将三大实体服务（家庭抚育项目、婴幼儿照护指导中心、照护机构）进行整合串联，可实现信息采集、智能提醒、自主预约、数据应用、五方（0-3岁婴幼儿家庭、社区卫健人员、街道卫健部门、街道卫生院、第三方社会机构）共建共享等功能。育龄妇女或家庭可以通过手机 APP智能提醒或自主预约托育、妇幼保健服务事项；通过育龄妇女信息系统共享数据以及群众自己提报的变更、需求信息，社区、卫健、妇保、托幼机构可实时了解服务对象孕、产、育、托动态，监控各项服务的落实情况，及时主动提供相应服务。平台由政府和系统研发方签署保密协议，各使用方进行权限分级，保证信息安全性和准确性。最终信息平台可以实现社区、街道卫计办、卫生院及托幼机构的信息共享，互相协调和嫁接职能，并定期对服务质量、评价数据进行分析，不断调整和完善服务内容，为0-3岁孩子家庭提供最全面服务。

三、我市0-3岁婴幼儿托育情况

（一）社会需求情况

根据银川市第七次全国人口普查公报，全市常住人口与2010年第六次全国人口普查的199.31万人相比，增加86.59人，增长43.45%，年平均增长率为3.67%，总人口数持续增长。（图1）

图1 历次人口普查总人口及年均增长率

全市常住人口中，居住在城镇的人口为229.36万人，占80.22%；居住在乡村的人口为56.54人，占19.78%。与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加84.83万人，乡村人口增加1.77万人，城镇人口比重上升7.70个百分点。（图2）同时，银川市城镇化率也不断上升，已经从2015年的75.8%上升到2020年的80.23%，是全区城镇化率最高的城市。

图2 历次人口普查城乡人口构成

第七次人口普查结果显示（表1），全市常住人口中，0-14岁人口为51.67万人，占18.07%；15-59岁人口为197.66万人，占69.13%；60岁及以上人口为36.58万人，占12.79%，其中65岁及以上人口为25.196万人，占8.81%。与2010年第六次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重上升1.52个百分点，60岁及以上人口的比重上升3.34个百分点，65岁及以上人口的比重上升2.56个百分点。

表1 全市人口年龄组成

截至2020年末，全市共有家庭103万户，家庭户人口为256.89万人。近五年，我市出生率整体呈上升态势，随着平均人口数稳步增长，0-3岁婴幼儿数量持续上升，到2020年11月末达到3.88万人，同比增加25%。（图3）

图3 银川2015-2020年婴幼儿数量

综合以上人口变化情况可以分析，一方面，随着近年来银川经济社会不断发展，城区人口数量不断增加，城镇化率稳步提升，婴幼儿数量呈上升态势，社会对婴幼儿托育具有显著需求。另一方面，银川市老龄化人口不断增加，传统老年人隔代照护婴幼儿模式将难以持续，生育女性劳动就业压力以及优生优育的理念转变都催生婴幼儿托育需求。截止目前，全市已有注册托育机构45家，其中通过备案15家，占全区45.45%，备案托位数686个。6月18日，银川市0至3岁婴幼儿照护服务指导中心正式挂牌成立，是全区首家3岁以下婴幼儿照护服务指导机构，标志着全区婴幼儿照护服务体系建设和发展进入新的阶段。

（二）我市0-3岁婴幼儿托育建设情况

1.政策供给方面，制定了《促进3岁以下婴幼儿照护服务工作发展实施方案》，整合人口发展和妇幼健康人力资源，推动儿童健康保健管理与婴幼儿照护服务融合发展，推进县（区）专人负责婴幼儿照护服务工作；落实政策支持，市政府召开专题会议研究通过了银川市普惠托育专项行动支持政策承诺12条必选项目和13项自选项目，明确了加强土地规划、报批建设、人才支持、财税补贴、卫生、消防等政策支持，让普惠政策落地见效。

2.机制建设方面：成立全区首家婴幼儿照护服务指导中心，开展儿童保健和医疗保健相结合的早期发展服务，依托市妇幼保健院医疗资源，为银川市托育机构进行卫生评价、婴幼儿健康、膳食营养等管理方面提供咨询、指导，并开通绿色体检通道为保育员和入园儿童进行便捷服务；建立科学评价体系，健全我市托幼机构卫生评价指标，明确托育机构营业前卫生评价标准规范；建立托育机构档案管理制度，明确托育机构备案档案管理和卫生评价档案管理责任机构。

3.服务供给方面：充分发挥中央预算内投资示范带动和政府引导作用，积极申请国家普惠性托育专项行动项目，先后争取专项经费513万元，申报普惠性托育机构建设项目6个；加强培训服务，加强对托育服务机构、机构负责人和保健员培训指导，共举办培训班四场，培训300人次，通过考试人数132人，有效推动托育机构规范建设和高标准高水平服务的能力；开展宣传咨询，通过报纸、电台、微信群、现场指导等多种方式开展托育政策宣和业务咨询指导，为高标准、高规格开展我市托育机构卫生评价工作打下良好基础。

四、做好婴幼儿托育工作的建议

（一）以全国婴幼儿照护服务示范市申报为契机，全面推进婴幼儿照护服务体系建设。积极申报全国婴幼儿照护服务示范城市，加强社区婴幼儿照护服务供给，采取公办民营、民办公助等方式，支持多方力量在社区新建、改扩建一批嵌入式、连锁化、专业化的婴幼儿照护服务机构或服务点，优先支持普惠性机构进驻社区，着力增加托位供给，年末千人托位数达到0.3个左右。

（二）加快构建“家庭+社区+机构”服务模式。一是加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导。全面落实产假政策，支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，加强对家庭的婴幼儿早期发展指导，通过入户指导、亲子活动、家长课堂、线上线下课堂等方式，为家长及婴幼儿照护者提供婴幼儿“精准化”早期发展指导和教育培训，增强家庭的科学育儿能力。二是加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度。积极采取政府补贴、行业引导和动员社会力量参与等方式完善婴幼儿照护服务基础设施及配套安全设施建设，加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，充分发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能。充分发挥基层服务组织作用，推动资源、服务、管理下沉，支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务，构建“多元化”照护服务主体。三是规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。强化婴幼儿照护服务机构登记注册和管理，规范婴幼儿托育机构业务发展和服务收费，建立健全婴幼儿照护服务机构备案登记制度、信息公示制度和质量评估制度。支持婴幼儿照护服务机构提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务。加强服务机构人才培养，强化教育宣传，出台财政补贴补助政策，积极促进我市托育服务市场需求转化为实际入托，解决已建成的托育机构“吃不饱”问题。

（三）加强政策供给，完善婴幼儿托育保障措施。一是强化政策衔接，探索建立婴幼儿照护服务与育儿假、产休假相衔接，解决妇女生育照护期间的后顾之忧；二是探索采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对社会力量开展婴幼儿照护服务、用人单位内设婴幼儿照护服务机构的支持力度；三是出台支持社会机构参与婴幼儿照护服务的政策措施，梳理社会力量进入的堵点和难点，采取多种方式鼓励和支持社会力量举办婴幼儿照护服务机构。

（四）加强托育服务信息化系统建设。充分利用互联网、大数据、物联网、人工智能等技术，结合婴幼儿照护服务实际，研发应用婴幼儿照护服务信息管理系统，实现线上线下结合，在优化服务、加强管理、统计监测等方面发挥积极作用。