近日，河南郑州特大暴雨引发城市严重内涝，河流出现超警水位、水库溃坝、铁路停运、航班取消，并造成重大人员伤亡和财产损失，引发社会高度关注。

根据中国气象局的公布信息，8月19日至20日，郑州市连续两天出现大暴雨到特大暴雨，累计降雨量达772毫米，郑州、嵩山、新密等10个国家级气象站日降水量突破建站以来历史极值，最大小时降雨量达201.9毫米（20日16时-17时)，突破中国大陆小时降雨量历史极值（198.5毫米，河南林庄，1975年8月5日）。本次特大暴雨呈现如下特点：一是累计雨量大，二是持续时间长、三是短时降雨强、四是降雨极端性突出。

银川市降雨情况也存在着降水持续时间长、强降水范围广、强降水时段集中等特点，严重影响了人民群众生产生活安全：2006年7月14日至15日，银川市遭遇百年一遇特大暴雨，局部地区降雨超过200毫米，贺兰山东麓沿线暴发山洪，兴庆区内涝严重，新华西街和富宁街等重要路段积水深度达40厘米，部分居民房屋出现进水现象，多处沟渠漫堤，部分渠道淤积。2012年7月24日，银川市遭遇雷雨大风、冰雹、暴雨等强对流天气的袭击，降水时间超过18小时，日降水量为1951年有气象记录以来最高值，13个观测站累计降水量超过100毫米，最大降水量为贺兰山滚钟口166.2毫米，级别达到大暴雨。暴雨引发贺兰山山洪，沿山地区出现险情，市区部分地区积水严重，部分地区供电中断，出现游客被困、房屋倒塌等险情。2016年8月21日，银川市贺兰山沿山出现暴雨到大暴雨，贺兰山滑雪场最大小时降雨量达82.5毫米，累计降水量239.5毫米，破历史极值，级别达到特大暴雨。自治区人民政府于8月22日1时10分启动防汛Ⅱ应急响应，暴雨导致贺兰山苏峪口沟发生超保洪水，紧急转移安置群众4800余人、营救被困人员248人。2018年7月22日至24日，银川市先后多次发布暴雨红色预警信号，贺兰山滑雪场最大小时降雨量达74.1毫米，日降水量277.6毫米超过2016年“8.21”暴雨，刷新我区有气象观测记录以来的日降水量极值，为历史罕见特大暴雨。此次暴雨持续时间长、范围广、量级大，致使贺兰山大武口沟、汝箕沟、苏峪口沟、拜寺口沟等多条山洪沟暴发50—200年一遇洪水，造成镇苏路、滚苏路、110国道等多处道路过水过洪，交通中断，农作物受灾面积80余公顷，市政府紧急转移群众3200余人。

为吸取郑州市特大暴雨事故经验、进一步提高银川市城市基础设施防洪能力以及防灾救灾应急处置能力和公共安全水平，现结合实际就我市建设海绵城市做如下思考：

一、海绵城市建设基本情况

（一）什么是海绵城市

海绵城市(sponge city)，是指城市像海绵一样，降雨时能就地或就近吸收、存蓄、渗透、净化径流雨水，补充地下水、调节水循环，在干旱缺水时有条件将蓄存的水“释放”出来并加以利用，从而让水在城市中的迁移活动更加“自然”。

海绵城市实现主要途径有：第一，对城市原有生态系统的保护。保护城市现有的自然景观，即现有河网水系、湿地、绿地；第二，生态恢复和修复。修复遭到破坏的水环境，提高其自然承载力，使其水文特征恢复到工程破坏前的自然状态；第三，低影响开发（LID）。LID技术是指在城建发展中采取源头削减、中途转输、末端调蓄等手段，维持城市的海绵“功能”，其核心是不能影响自然状态下的水文特征，包括径流量、峰值总流量、峰现时间。

（二）世界海绵城市建设情况

德国：是最早对城市雨水采用政府管制制度的国家，目前已经形成针对低影响开发的雨水管理较为系统的法律法规、技术指引和经济激励政策。1986年颁布的《水法》，1995年颁布了欧洲首个标准“室外排水沟和排水管道标准”，1996年在水法的补充条款中增加了“水的可持续利用”理念，强调“为了保证水的利用效率，要避免排水量增加”，实现“排水量零增长”。各州都规定除了特定情况外，降水不能排放到公共管网中；新建项目的业主必须对雨水进行处置和利用。各城市征收雨水费（也称为管道使用费），主要用于雨水项目的投资补贴。德国实施水务局统一管理与水务有关的全部事项的制度，包括雨水、地表水、地下水、供水和污水处理等水循环的各个环节，并以市场模式运作，接受社会的监督。

英国：采取立法手段，通过《住房建筑管理规定》等法律规定，间接促进家庭雨水回收系统的普及。在2006年至2015年间，英国政府针对新建房屋设立1-6级的评估体系，要求所有的新建房屋至少达到3级以上的可持续利用标准才能获得开工许可，而其中最重要的提升等级方式之一就是建立雨水回收系统。英国雨水再利用管理协会最新数据显示，近年来，随着水价不断攀升，越来越多的家庭开始使用雨水收集系统，多用于满足家庭灌溉、洗衣等非饮用水需要。

美国：积极立法保障雨水的调蓄及利用，1972年的联邦水污染控制法（FWPCA）、1987年的水质法案（WQA）和1997年的清洁水法（CWA）均强调了对雨水径流及其污染控制系统的识别和管理利用。联邦法律要求对所有新开发区强制实行“就地滞洪蓄水”，即改建或新建开发区的雨水下泄量不得超过开发前的水平。在联邦法律基础上，各州相继制定了《雨水利用条例》，保证雨水的资源化利用。同时，美国联邦和各州还通过总税收控制、发行义务债券、联邦和州给予补贴与贷款等一系列的经济手段来鼓励雨水的合理处理及资源化利用。

韩国：2013年10月首尔市政府制定了《建设健康的水循环城市综合发展规划》，提出到2050年大气降水地表直接排出比例下降21.9%，地下基底排出增长2.2倍，使年平均降水量的40%成为地下水的推进目标，从提高地表的渗透性入手，提升土地自身的蓄水能力，将首尔市打造成“让水可以呼吸的绿色城市”。

（三）中国海绵城市建设情况

2013年12月举行的中央城镇化工作会议提出：“要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。”2014年2月，住房和城乡建设部城市建设司在其2014年工作要点中提出“选取试点城市建设下沉式绿地等示范项目，实现城市绿地调蓄雨洪等‘城市海绵体’功能”。2014年10月，住房和城乡建设部发布《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建（试行）》。2014年底至2015年初，海绵城市建设试点工作全面铺开，并产生第一批16个试点城市。2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》。2016年4月，第二批14个城市被确定为海绵城市建设试点城市。中央政府为两批试点城市提供了专项财政资金补助。

（四）银川市海绵城市建设情况

1.加强顶层设计：一是成立专班，银川市成立了由市长担任组长的海绵城市建设工作领导小组，明确各部门职责分工，并将海绵城市建设纳入绩效考核，合力推进银川海绵城市建设。二是将海绵城市建设要求落实到国土空间规划和各专项规划中。三是先后出台《银川市海绵城市建设实施方案》《银川市海绵城市建设管理办法》《关于落实海绵城市规划管控要求的通知》《银川市城市更新三年行动实施方案（2021-2023年）》等政策文件，《银川市海绵建设立法条例》已列入市人大常委会立法计划。四是及时发布涵盖规划设计、施工图审查、验收、运维全流程的海绵城市、排水防涝、地下空间相关技术标准22余项，建立“查、验、问、测”相结合的科学评价体系。

2.海绵城市建设取得显著成效：一是进一步完善现状防洪体系，防洪全线达标，中心城区范围内达到百年一遇防洪标准，“十三五”期间完成黄河银川段治理50公里，中小河流治理304公里，水库改造3座，导洪堤297公里，病险水库除险加固工程1座。二是努力构建内涝防治体系，城区内涝防治标准达到20年一遇，“十三五”期间疏浚、清淤、拓宽排水沟34公里，新建排水干管162公里、排水泵站2座，消除内涝积水点40个。三是加强水环境污染治理，城市9条黑臭水体均实现长治久清，入黄沟渠水质稳定达到地表水Ⅳ类。四是提质增效污水处理厂，“十三五”期间改扩建污水处理厂7座，排水管网建设162.6公里，配套泵站建设5座，提升污水处理规模25万立方米/每日，污水集中收集率达到78.4%。五是积极推动非常规水资源利用，全市共有再生水厂共8座，其中1座在建，7座运行，实际供水总量9.78万立方米/每日，再生水管网119.34公里，“十三五期”间已建成雨水调蓄设施8座，总调蓄规模为840立方米，用于雨水的资源化利用。六是加大地下空间建设力度，已建成10条综合管廊，总长度34.32公里。七是切实做好生态保护与修复，“十三五”期间共造林1.98万亩，湿地修复3.98万亩，建设城市园林绿化面积4168.5公顷。八是着力推进城市更新与完整社区，“十三五”期间设置了46个以1000米为半径、步行15分钟可达的公共服务圈，完成老旧小区改造136个、城市主次干道新建及改造工程31项、公交站台港湾式改造126座。

三、存在问题

（一）防洪排涝设防标准偏低

2020年银川市人口规模为285.9万人，根据《防洪标准》（GB50201-2014），防洪设防标准需大于200年一遇、排水防涝标准为30年一遇，银川市现状防洪设防标准为100年一遇、内涝防治标准为20年一遇，标准偏低，面临上游山洪、城市内涝双碰头的风险。

（二）生态功能有待提升

城区内部分河道、湖泊连通性较差，现状城区沟渠硬化严重，岸线生态化建设有待提升。绿地公园分布不均，建设重量轻质，生态服务功能有待完善。老旧小区市政基础设施建设程度低，下垫面硬化率高，生态建设滞后。

（三）污水系统运行效率偏低

银川市以雨污合流体制排水为主的体制短期难以改变，城市雨水回收系统的建设重视不够，仍存在下游行泄通道不畅、自然调蓄空间不足、排水设施整体标准不高等问题。

（四）“智慧水务”综合管理系统尚未形成

海绵城市建设涉及多部门信息数据共享、融合多部门的官网数据平台亟需建设。现有基础数据不全面、不准确，缺乏泵闸联合调度，淹没分析模拟，水环境模拟等，无法进行极端暴雨洪涝灾害的推演模拟。

四、对策建议

（一）完善标准规范，引领海绵城市高标准建设

按照住房城乡建设部《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建（试行）》要求，结合我市自然地理条件、排水防涝基础和应急管理能力需求，进一步修订完善相关标准规范。突出海绵城市建设关键性内容和技术性要求，进一步完善项目立项建议书、规划许可、可行性研究、初步设计和施工图设计等各个阶段审查制度。加强项目施工和竣工验收监管，将低影响开发雨水设施纳入项目监理范围和竣工验收重点内容。推进“海绵城市”建设专项规划编制工作。

（二）加强指挥调度，建立信息辅助决策体系

市防汛指挥部及时组织相关单位和有关专家进行会商，通报当前灾情信息、损失情况、风险态势等，汇总对气象、水文等监测及预测结果，评估灾害影响及发展趋势，根据应急预案，确定行动方案，及时部署应急处置工作，组织指挥有关部门、单位按照职责分工，迅速采取处置措施，控制事态发展。当出现极端天气预警时，经市人民政府批准后，及时发布停工、停课或居家办公的通知。

（三）围绕五项工程，推动海绵城市高质量建设

1.建立全市海绵城市项目库。结合银川市“十四五”规划建立海绵城市项目库，编制海绵城市年度建设任务并将其纳入市本级年度投资计划。

2.加强水系保护与生态修复。加强对城市河道、坑塘、湿地等水体自然形态的保护和整治恢复，严格控制河道蓝线，实施银川市城市防洪排水工程（对桑园沟、第二排水沟北京路下段、四二干沟、银新干沟进行综合治理，总长度75公里）、贺兰山东麓防洪体系建设（对第二、三、四、五、金山、园林场等拦洪库进行提标改造）等项目，实施犀牛湖、七子连湖、凤翔街水道等河流、湖泊岸线生态整治工程，实施典农河、银川国家湿地公园（阅海园区）等水生态系统恢复工程。

3.推广海绵型公园和绿地。综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。新建和改建绿地要全面进行海绵化建设，鼓励已建绿地进行海绵化改造。城市绿地与广场统筹开展竖向设计，采取下沉式绿地、雨水花园、植草沟、植被缓冲带、雨水湿地、雨水塘、生态堤岸、生物浮床等多种低影响开发技术，提高区域内涝防治能力。实施章子湖休闲公园（东郊公园）、南郊公园、西郊森林生态公园、元宝湖湿地公园（北郊公园）、城区老旧公园基础设施改造提升、城市小微公园等项目。

4.加快排水与调蓄设施建设。努力构建“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的系统内涝治理体系。充分利用现有城市防洪工程设施、扩展生态滞蓄空间、梳理流域退水通道，构建流域蓄排平衡体系。加强雨污分流排水管网和污水处理厂规划建设，实施金凤区北部雨污分流及海绵化改造、城市第二排水沟补水、兴庆区西北部片区排水防涝设施、第四污水处理厂提标改造、丝路经济园基础设施一体化泵站、新建雨水调蓄池工程14座、城市排水管网摸查与修复等工程。  

5.推进海绵型道路与广场建设。转变传统道路建设理念，防止道路两边绿地、广场地坪高于道路，尽可能避免下沉式立交桥等设施建设。减少建筑和广场的硬质铺装面积，非机动车道、人行道、步行街和停车场建设应优先采用透水铺装。鼓励既有城市广场、人行道、非机动车道和停车场进行海绵化改造，增强道路、广场对雨水消纳功能，改善城市水生态。实施宝湖路（亲水大街-正源街）、凤凰南街（长城路-宝湖路）、新昌路（凤凰街-亲水大街）等道路人行道、绿化带海绵工程、银川经济技术开发区综合配套区项目海绵化建设、宁朔街（贺兰山路-沈阳路）雨水、污水、再生水管道等工程。

6.推广海绵型建筑与小区。结合银川市城市更新三年行动计划，对城市新区建设全面落实海绵城市建设要求，老城区结合城市棚户区、城中村、老旧小区改造等，因地制宜采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用、微地形等措施，提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。小区露天步行道、园路等应采取透水铺装，绿地要采用雨水花园等形式，建设蓄存雨水的景观水体设施或其他相应设施。实施兴庆区、金凤区、西夏区老旧小区基础设施综合整治改造项目、阅海万家A-E区海绵化改造等项目。

（四）依托互联网+，加快构建智慧水务平台

依托银川市“城市大脑”建设，在接入城市气象、水利、水文、公安等数据的基础上，实现城市信息高度整合、信息系统高度集成，建立分级分类发布预警体系。通过下穿桥电子水尺、更广泛的视频共享（公安、交通、综治等）、网络舆情、热线电话等方式，实时采集前端设备的监测数据，全面掌控城市积水现场情况，系统自动报警后联动监测中心协同多部门联合处置，通过短信、微信、电话形式及时推送相关责任人，实现快速响应。实施银川市“互联网+智慧气象”灾害监测与应对防御能力建设、海绵城市监测评估体系及平台等项目。

（五）增强忧患意识，提升城市应对风险能力

一是参考日本等沿海国家防灾经验，结合城市地面高差，提前划定若干“内涝安全区”，灾时为室外遇灾人员提供避难场所。二是结合城市的空间位置及往年降雨记录，制定内涝防治规划方案，合理划分城市片区，落实责任人，确保第一时间启动内涝救灾应急响应。三是加强城市内涝防灾演练，提高政府、消防应急、医院、气象、公安、部队等单位协调配合能力。四是调动社会力量积极参与应急突发事件的处置，紧急情况下可依法征用、调用车辆、物资、人员等，全力投入抗洪抢险，最大限度地减少损失。五是加强全社会的应急科普宣教工作，帮助个人树立防灾意识，减少交通出行，提升个人紧急自救能力。

（六）运用经济手段，鼓励全社会循环利用雨水

一是采取自来水、雨水差额水价，引导企事业单位、居民安装雨水收集系统，满足自用灌溉、洗衣等非饮用水需要。二是探索开展雨水费（即管道使用费）征收。由相关部门制定雨水费征收标准，根据我市降水状况、业主所拥有的不透水地面面积，计算并收取业主应缴纳的雨水费，引导业主增加透水地面及绿化面积，收取的雨水费专项用于雨水项目的投资补贴，鼓励雨水项目建设。