明确行政处罚概念 对行政执法提出更高要求

新修订的行政处罚法对行政处罚的定义、种类、设定、实施主体、适用、程序、执行、执法监督等内容作了修改，既吸收了理论研究中的最新成果，也借鉴了执法实践中的宝贵经验，对行政执法提出了更高要求。

7月15日，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》将正式施行。

现行行政处罚法于1996年由第八届全国人大第四次会议通过，2009年和2017年先后两次对个别条文修改。新修订的行政处罚法对行政处罚的种类、设定和实施作了全面规范。

近日，中国法学会行政法学研究会副会长、郑州大学法学院教授沈开举接受民主与法制社记者专访时表示，新修订的行政处罚法对行政处罚的定义、种类、设定、实施主体、适用、程序、执行、执法监督等内容作了修改。本次修订既吸收了理论研究中的最新成果，也借鉴了执法实践中的宝贵经验，是实现行政处罚领域良法善治的一次成功实践。同时，新法实施对行政执法也提出了更高要求。

　首次明确行政处罚概念

行政执法职能进一步细化

新修订的行政处罚法第二条对行政处罚做出了定义：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”沈开举表示，这是行政处罚概念首次在行政处罚法中予以明确。

“现行行政处罚法未对行政处罚概念进行界定，列举的处罚种类较少，不利于行政处罚法的正确实施。”沈开举介绍，新修订的行政处罚法增加了行政处罚的定义，并将现行单行法律、法规中已经明确规定，且是行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入其中，增加了通报批评、降低资质等级、不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等行政处罚种类。

对实践中反映较多的地方性法规设定权问题，新修订的行政处罚法也给予了回应：扩大了地方性法规的行政处罚设定权，充分发挥地方性法规在地方治理中的作用。新修订的行政处罚法第十二条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。

“总体来说，新修订的行政处罚法对行政机关依法行政涉及的职权、职能进行了进一步完善和细化。要求行政机关全面认识行政处罚的性质和功能，在执法过程中严格遵循‘法无授权不可为’的原则，依法行使行政处罚权。”沈开举说。

对行政处罚实施评估

为行政执法“减负”

增加行政处罚实施评估制度被认为是行政处罚法修订的一个亮点。新修订的行政处罚法第十五条规定，“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”

沈开举说，“这次行政处罚法修订的出发点与落脚点就是建立服务型政府，处罚只是手段，不能成为目的。评估是为了发现问题，对于不必要的行政处罚事项以及过重的行政处罚幅度及时提出矫正建议，该取消的取消，该调整的调整。当然该重罚的也要重罚。”

沈开举认为，本次修订行政处罚法，在程序方面调整较多，行政机关要根据这些新要求修改配套规定，推进严格规范公正文明执法。他建议，对新增的制度规定，应当加紧完善相应的配套制度，对行政处罚法已经确立的原则性的制度作更加具体、全面、系统的规定，保障新增法律制度的落实。

　建立综合行政执法制度

理顺程序提高效率

新修订的行政处罚法第十八条规定，“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”

沈开举认为，建立综合行政执法制度是这次行政处罚法修改的又一大亮点，“在经历多年制度改革和实践探索后，本次行政处罚法修订建立了综合行政执法制度，为行政处罚综合行政执法提供了法治保障。”

综合行政执法制度的优势如何体现？沈开举表示，从保障行政执法合法性来看，综合行政执法制度的核心优势在于从源头理顺行政执法主体、权能、程序等多维度法律关系，能有效避免多头执法、重复执法、执法力量分散的问题；从提高行政执法效率来看，大数据等信息技术的发展使综合行政执法具备了可行性，也有利于满足大众对行政执法效率的高要求。

“新修订的行政处罚法增设关于综合行政执法的规定，是贯彻落实综合行政执法的基础性法律依据，为综合行政执法制度的运行提供了合法性支撑。”沈开举表示，在具体落实综合行政执法制度过程中，首先要高度重视行政处罚法作为行政处罚领域法律制度体系的基本法地位。其次，应当进一步细化综合行政执法工作，对各部门权责关系、各部门沟通协调机制、各部门人员编制及考核机制等内容进行合理配置，规范综合行政执法行为。此外，还应加快建立健全相应的配套制度及技术手段，为综合行政执法制度的落实提供依托。同时，加强对执法人员素质教育与能力教育，转变行政执法理念，将“管理型”执法理念转变为“服务型”的执法理念。

行政执法权向基层延伸

推动行政执法重心下移

行政处罚权是行政执法权的重要形式之一。沈开举介绍，行政执法权限和力量向基层延伸和下沉是行政执法重心下移的两个方面，其中，行政执法权限向基层延伸是扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能并最终实现行政执法重心下移的首要步骤。

新修订的行政处罚法第二十四条明确，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。同时要求承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”

沈开举说，该条款在赋予基层行政处罚权力的同时，也设定了基层行使行政处罚权的限制，即赋权主体的层级只能是省、自治区、直辖市；赋权的前提是基层管理迫切需要；赋权的范围是应由县级人民政府部门形式行使的行政处罚权；赋权的对象是能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处；赋权的监管程序是定期评估。

“该条款在肯定行政处罚权限向基层延伸的法律地位的同时，也体现了立法对行政处罚权力下放的审慎态度。”沈开举表示，行政执法权向基层下放早已在实践中推行，各地乡镇人民政府和街道办事处行使行政执法权的文件与做法也屡见不鲜，此次行政处罚法修订确立了行政处罚权向基层下放的基本法地位，是对基层治理中所呈现问题的立法回应。“此次行政处罚法修订赋予了基层部分行政处罚权，极大地推动了行政执法重心下移这一重大法治政府建设进程。”沈开举说。